公共管理硕士论文：政府公共管理与发展模式创新
摘要：在现代市场经济条件下，市场自动机制和政府调控机制相互影响、缺一不可。任何发展模式的生成和发展，都离不开政府公共管理和治理模式的创新。30年改革开放，使中国进入了发展方式转变和社会结构转型的关键时期，迫切要求创新政府管理模式。无锡以其生动而丰富的实践，深入推进由“政治统治型政府”向“经济建设型政府”，进而向公共服务型政府的根本转变，不断丰富和拓展中国公共管理的理论和实践。
关键词：公共管理；模式创新；无锡实践
公共管理作为研究社会公共活动规律和管理行为的科学，诞生于19世纪中叶的西方国家。上世纪70年代末随着世界性“政府再造”运动的兴起，公共管理理论出现新的发展。公共管理理论认为，政府治理模式直接决定着一个国家和地区经济发展模式。在政府管制的背景下，日本、韩国和新加坡等国家形成了国家干预、投资倾斜、赶超发展的东亚模式；在欧美等国家有限管理背景下，形成了自由发展、消费拉动、创新发展的新自由主义模式（吴敬琏，2007）。传统的苏南模式和温州模式的重要区别也在与政府不同的治理方式。无锡是中国吴文化、民族工商业和乡镇企业的发祥地，经过30年的改革开放，无锡跃上了新的历史平台，2008年人均GDP超过1万美元，跨人了工业化后期和基本现代化建设的新阶段。这一历史过程中，管理模式实现了从“政治统治型政府”向“经济建设型政府”、进而向公共服务型政府转变的根本转折。政府的价值取向、管理职能和行政方式的重大变化，有力推动了“苏南模式”的创立、“苏南模式”的创新和“新苏南模式”的历史跨越（杨卫泽、洪银兴，2007），形成了具有时代特征、区域特色经济社会发展的新路子。本文从现代公共管理的视角，解读无锡改革开放30年来经济社会发展不断演进的轨迹，审视政府公共管理与发展模式创新相互影响、相互作用的辩证关系，从而更好地探索和把握政府管理创新的内在规律，进一步推动区域发展模式的创新。
一、无锡政府公共管理变革与发展模式创新互为作用的历史过程
公共管理变革本质上是一场既得利益和权力结构的调整，既取决于宏观管理体制的转型，又取决于自身目标取向和行政方式的转变，是一个不断否定自我、超越自我的革命过程。
第一阶段是1978年到1991年，基本实现了政府职能由“政治统治型政府”向“经济建设型政府”的转变。主要标志是摒弃了阶级斗争为纲的传统桎梏，突出以经济建设为中心，加快市场取向为重点的体制改革，政府直接履行了管理经济、组织发展的职能，推动了“苏南模式”的创立。从“革命者”向“经济建设者”角色转变，是痛苦的历史过程，但也是建立公共管理体制必不可少的前提和基础。无锡以十一届三中全会精神为动力，不断推进政府价值取向的根本转变。
第一，以农村联产承包责任制改革为契机，放手发展壮大乡镇企业。坚持发展生产力根本标准，实现和发展最广大人民群众的基本利益，以联产承包责任制释放农村剩余劳动力，加快非农化转移。充分利用农村能工巧匠和“星期天工程师”，大力发展乡镇企业，加快农村工业化步伐。
利用市场机制，不断强化企业的发展动力，率先探索了以承包责任制为核心、厂长选聘制、浮动工资制、合同用工制的“一包三改”经验，大胆创新乡镇企业市场经营机制。乡镇企业的异军突起，改变了农村经济结构，也推动了政府管理内涵的质的变化。
第二，以深化经济体制改革为突破，体制改革由农村向国有企业和商品流通领域推进。坚持以市场取向为目标，突破计划经济坚冰，率先推进国有企业转轨变型，积极扩大企业自主经营权，大胆尝试厂长承包责任制、资产经营责任制、风险抵押承包责任制等多种改革。大力推动农产品购销体制和商品流通体制改革，在全省率先建立了一批农副产品批发市场，发展了一批以工业原辅材料为主体、市场购销经营为业态的生产资料市场。无锡国有企业市场调节部分占全部生产的比重达到了90％左右，企业开始成为市场竞争的主体。市场配置资源基础性作用的发挥，加速了政府经济管理由计划经济为主、市场调节为辅，到“有计划的商品经济”，再到“计划与市场内在统一”的不断转变。
第三，以长三角实行对外开放为重点，坚持城乡联动、内外并举。以利用两个市场、两种资源为重点，推动城乡企业在更大范围内配置要素资源。无锡的江海木业、周庄模塑先后开启了全省城乡企业中外合资的先河，加快了无锡城乡企业横向经济联合、社会协作配套，利用农村工业化积累反哺农村，使区域潜在生产力空前释放。在全国率先创造了以工补农、以工建农的新经验，率先探索了以工建镇、以工兴镇的新路子。缩小了城乡差别、工农差别，全市农民纯收入与城镇居民可支配收人由1978年的0．53：l缩小到1991年的0．75：l。
这一阶段政府管理职能变革的基本特征是以解放和发展生产力为根本标准，充分调动和释放蕴藏在广大人民群众中发展生产力的巨大能量，探索了“经济运行市场调节为主、所有制结构以公有经济为主、产业结构以工业为主、坚持共同致富”的“三为主一共同”的“苏南模式”，开辟了农村工业化、城镇化新的发展道路。
第二阶段，从1992年到2005年的14年，加快了经济建设型政府向公共服务型政府转变。主要标志是冲破姓社姓资、姓公姓私的思想束缚，突出所有制结构和市场结构调整的重点，加快政企分开、政资分开的步伐，实现了“苏南模式”创新发展。从经济建设的“直接参与者”向“组织推动者”转变，是形成和完善公共管理职能的基本要求。围绕实现这一转变的根本要求，无锡大胆调整政府赖以直接管理的经济基础，充分发挥市场配置资源的能动作用，形成政府与市场有机互动。
第一，以呼应上海浦东开发开放为契机，把发展开放型经济作为扩大市场配置资源的重要抓手。大胆冲破“姓社姓资”的思想桎梏，充分利用两个市场、两种资源，积极鼓励城乡企业发展中外合资、技术合作，大力推动对外开放园区建设，吸引一批世界500强企业投资落户无锡，支持企业参与国际产业分工和国际经济循环，推动重点骨干企业由“外向经济”到“向外经济”的转变，使对外开放的领域越来越广、层次越来越高、规模越来越大，使无锡经济直接融入国际产业分工体系，加速了无锡经济国际化进程。
第二，以实现“两个根本性转变”为战略取向，把所有制结构调整作为创新市场体制的重要突破口。大胆冲破“姓公姓私”的束缚，积极探索公有制经济财产组织方式和实现形式，加速乡镇集体企业和国有企业产权制度改革，推动重点企业股份制改造和资本经营。把产权改革、技术改造、资产改组有机结合起来，重点推进一批国有大中型企业改革重组。以“关键的少数”发挥了国有经济的主导作用，形成了外资经济、民营经济、公有经济三分天下的格局。
第三，突出中心城市功能建设，着力推进城市化进程。以建设区域性特大城市为目标，率先启动了行政区划调整，优化了城市功能分区，拉开了特大城市的发展框架，将原来四级城镇体系调整为三级城镇体系。以靓山、亲水、扬名、筑城为重点，快速推进城市重大基础设施工程建设，进一步增强城市综合竞争力和辐射带动力。
这一阶段政府管理体制变化的基本特征，就是以调整生产关系为战略突破口，真正确立企业的市场主体和竞争主体地位，进一步增强政府优化配置经济资源和生产要素的调控功能，经济结构由内生型经济为主向外向型经济带动为主、由农村经济推动为主转向城市经济带动为主发展根本性转变，“苏南模式”出现质的飞跃，1992年到2005年，无锡基本完成江苏省制定的“四大类、十八项、二十五个”全面小康社会指标，率先建成全面小康社会。
第三阶段，从2006年至2008年的3年，加快形成公共服务型政府架构。主要标志是跳出“全能政府”的路径依赖，突出社会管理和公共服务目标取向，加快打造有效履行宏观管理和公共服务职能的“强政府”，一个具有区域特色的“新苏南模式”日益清晰地呈现在世人面前。
从经济建设型政府向公共管理型政府转变，并不意味着放弃经济建设为中心，而是打破政府把主要精力直接从事投资建设的做法，使政府主要职能向经济调节、市场监督、社会管理和公共服务回归，为经济社会发展创造良好的发展环境。
第一，积极转变发展理念，大力探索科学发展新路径。坚持以人为本，注重科学发展，积极调整政府日标取向，转变发展理念，率先建立和健全体现科学发展观的领导干部重点工作目标考核机制，摈弃片面追求“GDP”、追求增长速度的单一思维，用全面协调可持续发展代替单纯追求经济增长的做法，坚持突出富民增收，注重扩大社会保障，致力推进生态环境保护，着力提高人民幸福指数和满意率。积极更新发展理念，转变发展方式，把科技、知识、人才、创造作为推动经济发展的第一要素，把尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊毒创造，创业、创新、创优、创造的“四尊四创”
作为新时期转型发展的第一动力，积极推动从“两头在外”到“两端延伸、中间分离”、从承接国际制造业到承接国际服务业的递进转移，致力实现投资驱动向创新驱动、生产制造向设计创造、资源依赖向科技依托的根本转变。
第二，坚持产业优化升级，致力推动科技创新创业和软件、服务外包产业新跨越。调整管理思路，改变行政范式，突出重点环节，强化引导手段，把自主创新和科技创业作为无锡科学发展的战略重点，加快硅科技谷、液晶谷、生物医药谷和动漫基地、信息服务外包基地、流程外包摹地“三谷三基地”建设，全面推进“7+1”（清华、北大、南大、东南、同济、复旦、上海交大和中科院）政产学研战略联盟。大力推进创新、创业、创意载体建设，在省内率先启动实施吸引海外留学归国创业领军型人才计划（即“530”计划）。充分发挥政府“有形之手”的作用，支持企业实行创新性资源要素优化配置。
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